L’effettività della tutela giurisdizionale in Italia è stata posta sotto esame critico in relazione alla prolungata mancata esecuzione dei provvedimenti di rilascio degli immobili, sia che derivino da sfratti per morosità o finita locazione, sia da occupazioni abitative. La discussione, sorta in occasione della sentenza della Corte di Cassazione n. 24053/2025, si è concentrata sulla responsabilità del Ministero dell’Interno per la mancata o ritardata concessione della Forza Pubblica, elemento indispensabile per l’esecuzione coattiva.
Il fondamento di questa controversia risiede nel diritto di proprietà, tutelato dall’Articolo 42 della Costituzione e dall’Articolo 1 del Protocollo Addizionale n. 1 (Art. 1 Prot. 1) della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU). Sebbene la proprietà sia concepita come una posizione giuridica che implica anche doveri e una funzione sociale, il diritto esige non solo protezione negativa contro l’esproprio, ma anche una tutela positiva che garantisca il godimento effettivo del bene. In particolare, quando l’autorità pubblica non riesce a garantire l’effettività di una sentenza esecutiva, la tutela del diritto si sposta inevitabilmente dall’esecuzione in forma specifica (il rilascio) alla tutela per equivalente (il risarcimento del danno). Tale dinamica non rappresenta una semplice applicazione del diritto civile, ma segnala un fallimento sistemico della funzione coercitiva dello Stato. In sintesi, la parte privata, in attesa dell’esecuzione di un ordine giudiziario, si trova a sopportare un onere non più tollerabile, che mette in discussione la crisi di sovranità dello Stato nell’applicazione concreta delle proprie sentenze.
Bisogna prestare forte attenzione a tali concetti perché e su di essi che si concentra la Suprema Corte e niente affatto su di una improvvisata deriva securitaria e violenta in antagonismo a quelle situazioni socio-abitative emergenziali che caratterizzano attualmente il tessuto urbano delle città italiane.
Ebbene, la Cassazione ha riaffermato l’obbligo ineludibile della P.A. di dare attuazione ai provvedimenti giurisdizionali. Il fulcro della decisione risiede nella definizione dei criteri di colpa e nella limitazione delle scuse addotte dall’Amministrazione, sulla scia delle pronunce della Corte di Strasburgo in merito alla violazione dell’art. 6 della CEDU: in particolare, la Corte ha stabilito chiaramente che la “mancanza di mezzi aggrava, invece che scusare, la p.a. che non garantisca l’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali”. Questo principio nega alla P.A. la possibilità di utilizzare le proprie carenze organizzative o finanziarie come giustificazione per l’inerzia prolungata. Le “difficoltà intrinseche” nell’esecuzione forzata o la scelta discrezionale di rinviare lo sgombero non possono essere qualificate come cause di forza maggiore se il rinvio supera un “limite ragionevole”. Ai fini di escludere la responsabilità, la P.A. non è autorizzata a sindacare la natura, il contenuto o lo scopo del provvedimento giurisdizionale. L’Amministrazione ha un dovere esecutivo che non dipende dal fatto che l’oggetto del provvedimento riguardi o meno i “diritti inviolabili della persona”. Per la Cassazione «nell’attuale sistema multilivello – si legge nella sentenza – qualsiasi interpretazione dell’ordinamento interno che lasciasse alla Pa la scelta se dare o non dare esecuzione ai provvedimenti giurisdizionali sarebbe, per ciò solo, contrastante con l’articolo 6 della Cedu e, di rimbalzo, con l’articolo 6 Trattato Ue, che i precetti della Cedu ha elevato a princìpi fondamentali dell’ordinamento comunitario». Da qui l’obbligo di risarcire senza che il privato «sia tenuto a dimostrare il dolo o la colpa in capo al personale di volta in volta intervenuto».
La ricostruzione del nesso causale tra l’omissione della P.A. e il danno subito dal proprietario (generalmente il lucro cessante derivante dal mancato godimento del bene) viene effettuata applicando il criterio dello “scopo della norma violata”. Lo scopo primario della norma sull’esecuzione forzata è, infatti, garantire l’effettivo e tempestivo godimento del bene al legittimo titolare.
Questo orientamento giurisprudenziale genera un meccanismo di ritorno del costo, costringendo di fatto lo Stato a sopportare l’esternalità negativa prodotta dalla sua inefficienza operativa. I ritardi nell’esecuzione non sono visti come una scelta puramente discrezionale, ma come la conseguenza di carenze strutturali nella gestione dell’emergenza abitativa e delle politiche sociali. Non potendo invocare la “mancanza di mezzi” come scusa, il Ministero dell’Interno è chiamato a sopportare il costo finanziario della sua inazione, incentivando implicitamente la P.A. a dotarsi delle risorse abitative necessarie ad evitare circostanze di occupazione socio-emergenziale. Il risarcimento imposto ripristina l’equilibrio tra la funzione sociale del diritto di proprietà e la tutela individuale, assicurando che l’onere imposto al privato non diventi totale e sproporzionato.
Si comprende, pertanto, che la Cassazione ribadisce come dovere di uno Stato democratico, quello di assicurare il diritto di abitazione, attraverso un welfare in linea con l’articolo 4 della Carta, finalizzato a evitare “che circostanze materiali o esistenziali di ordine economico, lavorativo, provenienza etnica, salute, etc. impediscano o ostacolino il pieno sviluppo di ogni persona umana, nonché la possibilità della sua partecipazione alla vita sociale, in condizioni di eguaglianza sostanziale rispetto agli altri consociati ed in vista del progresso, materiale o spirituale, della società in cui vive”. Welfare in cui è fondamentale il coinvolgimento dei servizi sociali e delle amministrazioni comunali, «che dovrebbero essere in grado di offrire non solo l’assistenza concreta ai soggetti deboli, coinvolti nelle occupazioni abusive, specie se necessitano di particolari prestazioni socio-sanitarie ma anche – scrivono i giudici – di accompagnare il transito degli occupanti dalla situazione emergenziale dell’occupazione abusiva ad una successiva fase di stabilizzazione in un’adeguata struttura abitativa».
SULLA SCIA DELLA CORTE DI STRASBURGO
La spinta alla responsabilità amministrativa e il rigore adottato dalla Cassazione trovano una giustificazione diretta nelle precedenti condanne subite dall’Italia presso la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), in particolare per la violazione dell’Art. 1 Prot. 1 (diritto al rispetto dei beni).
Un esempio emblematico è la sentenza Scardaccione c. Italia del 7 novembre 2024. Il caso riguardava un acquirente di un immobile che, a causa della sospensione legislativa degli sfratti e del prolungato inadempimento delle autorità nel garantire lo sgombero, non riuscì a prendere possesso del bene entro i termini legali. Ciò comportò la decadenza dai benefici fiscali per l’acquisto della prima casa e l’applicazione di una sanzione amministrativa.
La Corte EDU ha ravvisato una violazione dell’Art. 1 Prot. 1 basata sul principio di proporzionalità. La revoca dei benefici fiscali, aggravata dalla sanzione pecuniaria, non era una misura proporzionata, soprattutto perché il proprietario aveva dimostrato un “alto grado di diligenza” nell’avviare tutte le iniziative, sia giudiziali che extragiudiziali, per conseguire il possesso dell’immobile. La ricorrente aveva persino versato una somma di denaro all’inquilino per convincerlo a lasciare l’appartamento, evidenziando uno sforzo eccezionale.
La Corte di Strasburgo ha affermato che, sebbene la ricorrente fosse consapevole che l’appartamento era occupato al momento dell’acquisto, essa poteva legittimamente fare affidamento sull’obbligo delle autorità pubbliche di “proteggere i proprietari privati dall’altrui illecita occupazione”. L’insieme delle circostanze, inclusa la durata di quasi cinque anni di mancata esecuzione e l’assenza di un “ricorso effettivo” per accelerare il procedimento , ha imposto un onere sproporzionato sulla ricorrente, portando alla condanna dello Stato italiano a risarcimenti per danni patrimoniali e non patrimoniali.
La CEDU non si limita a sanzionare i ritardi, ma critica il meccanismo con cui lo Stato trasferisce interamente sulle spalle dei proprietari privati il costo di misure di politica sociale (come la protezione di persone a basso reddito o le moratorie sugli sfratti). La Cassazione, con l’orientamento 24053/2025, rappresenta la risposta interna volta a fornire quel ricorso effettivo (il risarcimento) richiesto dalla CEDU per prevenire che l’onere imposto al proprietario diventi così sproporzionato da violare i diritti convenzionali.
LE CARENZE NELL’EDILIZIA RESIDENZIALE PUBBLICA
Le controversie sul risarcimento per ritardo nell’esecuzione dei provvedimenti di sfratto sono il sintomo di una profonda carenza strutturale nell’offerta di Edilizia Residenziale Pubblica (ERP) in Italia, che acuisce la pressione abitativa e ostacola l’azione coercitiva dello Stato.
L’Italia si caratterizza per una quota di alloggi sociali storicamente ridotta rispetto alla media europea. I dati Eurostat indicano che, in termini di stock sociale, l’Italia si allinea ai paesi con le percentuali più basse, come Malta (8%), Grecia (12%), e Spagna e Cipro (entrambe al 15%). Questo dato è aggravato da un forte squilibrio tra proprietà e locazione: nel 2023, il 75,2% della popolazione italiana viveva in un’abitazione di proprietà, mentre solo il 24,8% in locazione.
Sebbene l’aumento dei canoni di locazione in Italia sia stato più contenuto (+10,4% tra il 2010 e il 2023) rispetto alla media UE (+22%) e ai paesi con aumenti esplosivi (Estonia +211%), la carenza non riguarda solo il prezzo, ma la disponibilità assoluta di alloggi accessibili per le fasce a basso reddito, tipiche destinatarie dell’ERP.
La carenza cronica di alloggi sociali è la causa strutturale che trasforma un conflitto privato tra locatore e conduttore in una crisi di ordine pubblico e di responsabilità amministrativa. Quando la P.A. deve eseguire uno sfratto su soggetti vulnerabili, la mancanza di alternative abitative legali (ERP disponibile per la ricollocazione) aumenta drasticamente la resistenza all’esecuzione. Di conseguenza, l’autorità pubblica è costretta a posticipare l’intervento della forza pubblica, esponendo così il Ministero dell’Interno al rischio di contenziosi risarcitori.
La tutela risarcitoria imposta dalla Cassazione diventa quindi necessaria per tutelare il diritto del proprietario da un onere eccessivo in un sistema in cui il peso della funzione sociale dell’abitare è scaricato principalmente sul mercato privato, a causa dell’inadeguatezza degli strumenti pubblici.
LE POLITICHE DI INVESTIMENTO PUBBLICO E L’EDILIZIA PRIVATA
Le recenti decisioni giurisprudenziali sulla responsabilità risarcitoria sono strettamente legate alle scelte strategiche di allocazione dei fondi europei, in particolare quelli provenienti dal Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). L’analisi evidenzia una sproporzione nell’investimento tra l’edilizia privata incentivata e l’edilizia sociale strutturale.
Le risorse PNRR destinate all’Edilizia Residenziale Pubblica (ERP), finanziate dalla Missione 2, ammontano a circa 9 miliardi di euro per oltre 7.400 progetti. Nonostante l’importo sia rilevante, è stato giudicato “certamente insufficiente” rispetto ai fabbisogni reali delle aree urbane per l’edilizia popolare.
In netto contrasto a tali necessità non bisogna dimenticare che è stato destinato un importo significativamente maggiore (oltre 14 miliardi di euro) al Superbonus 110%, mirato alle ristrutturazioni nell’ambito dell’edilizia privata.
Questa allocazione asimmetrica riflette una priorità politica focalizzata sullo stimolo economico del patrimonio immobiliare privato esistente, trascurando completamente che lo stesso impatto positivo macroeconomico e in termini di sostenibilità ambientale poteva essere raggiunto investendo per fornire una soluzione diretta alla carenza strutturale di alloggi sociali.
Il mancato investimento strutturale nell’ERP mantiene elevata la pressione abitativa per le fasce più deboli, perpetuando il rischio di occupazioni abusive e l’inerzia nell’esecuzione coattiva da parte del Ministero dell’Interno. In questo scenario, l’autorità pubblica, non adempiendo al suo dovere sociale di fornire alternative abitative, fallisce poi nel suo dovere coercitivo, circa l’esecuzione dello sfratto.
Il sistema giudiziario, dal canto suo, attraverso la descritta giurisprudenza risarcitoria, interviene per correggere questa insufficienza politica, monetizzando la responsabilità amministrativa. In pratica, la politica di allocazione dei fondi (privilegio di 14 miliardi al privato contro 9 miliardi al sociale) ha generato un costo legale latente per lo Stato, che si manifesta ora nel debito risarcitorio imposto al Ministero dell’Interno.
CONCLUSIONI
L’analisi integrata della giurisprudenza recente della Cassazione e del quadro socio-economico europeo rivela una profonda interconnessione tra il fallimento delle politiche abitative e l’aggravamento della responsabilità amministrativa dello Stato.
La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 24053/2025, ha innalzato lo standard di diligenza richiesto al Ministero dell’Interno, stabilendo che la carenza di mezzi non è più una scusa valida per il ritardo o la mancata esecuzione dei provvedimenti di rilascio. Questo orientamento è la necessaria risposta interna alla pressione della CEDU, che sanziona l’Italia per la violazione del principio di proporzionalità quando l’onere del mancato godimento grava interamente sul proprietario privato (Scardaccione c. Italia). La Cassazione ha così trasformato la questione della forza pubblica da un problema di ordine pubblico a un problema di gestione del rischio finanziario per la P.A.
Il problema di fondo risiede nella persistente carenza strutturale dell’ERP in Italia, una situazione esacerbata dall’allocazione asimmetrica dei fondi post-Covid, che hanno privilegiato con oltre 14 miliardi di euro l’edilizia privata (Superbonus) rispetto ai 9 miliardi destinati all’edilizia sociale. Questa scelta politica ha perpetuato la carenza di alloggi alternativi, che è il motore principale della difficoltà operativa nell’esecuzione degli sfratti, e ha generato un costo legale latente per lo Stato, che si manifesta ora nel debito risarcitorio imposto al Ministero dell’Interno
Bibliografia
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